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Covid-19. Algunas notas sobre el derecho del turismo de emergencia: propuesta de futuro en la desescalada responsable


Para una reconstrucción ordenada del sector turístico los sectores público y privado deben de ir de la mano junto a la sociedad civil y desarrollar políticas transversales.



Según la OMS, esta pandemia, que acaba de sobrepasar la cifra de 3,5 millones de contagiados y cerca de 250.000 fallecidos en el mundo, ha ocasionado una emergencia sanitaria sin precedentes y que a su vez ha propiciado un cambio en nuestro modo de vivir y temporalmente los distintos ordenamientos jurídicos de todos los países y particularmente el nuestro. Modificación ésta que ha provocado un efecto en cascada hacia todas las Administraciones con competencias normativas, la de la Unión Europea, la General del Estado, las Autonómicas, la Local y la Institucional y Consultiva, etc…. Se puede decir que la práctica totalidad de los diarios oficiales dedican en nuestros días más de la mitad de sus páginas a normas relacionadas, de una u otra forma, con el COVID-19.
La opción del ejecutivo español fue la declaración del estado de alarma y con sus, hasta nuestros días, cuatro prórrogas, se ha pasado a configurar un derecho de excepción, provisional, frente al derecho ordinario o común.

La actividad turística, como actividad económica y como uno de los sectores estratégicos más importantes de España va a quedar también afectada por esta pandemia. En el turismo es quizás en el sector económico dónde el COVID-19 ha provocado un gran tsunami debido a que es una actividad que se basa en el desplazamiento de personas de su residencia habitual a otros destinos por motivos vacacionales y/o de ocio y que está sujeto a la estacionalidad. Se trata de un sector muy frágil y completamente globalizado.

Junto a las medidas sanitarias, esencialmente las adoptadas por la UE y los distintos Estados miembros, por indicación de la OMS, el confinamiento de la población, el cierre de las fronteras nacionales, se acuerda la restricción de la libertad de circulación de los ciudadanos y por consiguiente el ejercicio de determinadas actividades, no calificadas como esenciales, por el Gobierno de España.
Recordemos que el turismo es una materia “multi e interdisciplinar” y que se encuentra fuertemente globalizada. Dicho de otra forma, hasta que los trasportes y los destinos no den una consolidada y clara seguridad sanitaria no se va a poder restablecer el flujo turístico a nivel  mundial. Es por ello que el sector tendrá que contar con unos determinados protocolos sanitarios y, por consiguiente, también laborales, que aúnan los distintos subsectores que conforman el alojamiento, la restauración, los transportes, la información turística así como el turismo activo o deportivo junto a las denominadas por la doctrina como “actividades de aplicación turística”.

En esta línea, la actividad de la hostelería ha quedado suspendida, en su mayoría, en virtud del art. 10.4 RD 364/2020, al indicar que “se suspenden las actividades de hostelería y restauración, pudiendo prestarse exclusivamente servicios de entrega a domicilio” -aquí se comprenden también los “pisos turísticos”-; salvo los denominados “hoteles medicalizados” y los “hoteles retenes” o “refugios”. Dicha suspensión ha provocado una importante merma de en su capacidad generadora de riqueza.

En el caso de la contratación de los trasportes turísticos, el legislador estatal, a través del RD-L 11/2020, y la UE, a través de unas Directrices interpretativas, han adoptado una serie de medidas aplicables a los contratos de compraventa de bienes y de prestación de servicios, sean o no de tracto sucesivo -en los que se incluyen, entre otros, los de transportes turísticos-, cuya ejecución sea imposible como consecuencia de la aplicación de las medidas adoptadas en la declaración del estado de alarma. En estos casos, los consumidores y usuarios podrán ejercer el derecho a resolver el contrato durante un plazo de 14 días.

En los contratos de tracto sucesivo, se paralizará el cobro de nuevas cuotas hasta que el servicio pueda volver a prestarse con normalidad, no obstante, el contrato no quedará rescindido. Por su parte, en el caso de la prestación de servicios que incluya a varios proveedores, como son los viajes combinados, el consumidor o usuario podrá optar por solicitar el reembolso o hacer uso del bono que le entregará el organizador o, en su caso, el minorista. Dicho bono lo podrá utilizar en el plazo de un año desde la conclusión del estado de alarma. En caso de no utilizarse durante este período, el consumidor podrá ejercer el derecho de reembolso. No obstante, la agencia de viajes, procederá a dicho reembolso siempre que los proveedores de los servicios incluidos en el contrato de viaje combinado hubieran procedido a la devolución total del importe correspondiente a sus servicios. Por el contrario, si sólo lo hubieran hecho algunos de ellos, el consumidor tendrá derecho al reembolso parcial correspondiente a las devoluciones efectuadas, siendo descontado del importe del bono entregado por la resolución del contrato. Así, la agencia de viajes, procederá a efectuar los mencionados reembolsos en un plazo no superior a 60 días desde la fecha de la resolución del contrato o desde aquella en que los proveedores de servicios hubieran procedido a su devolución.

Con estas medidas, el legislador ha pretendido atenuar la falta de liquidez de dichas empresas por no recibir determinados ingresos debido a la caída de la demanda ocasionada por el confinamiento de la población mundial para contener el COVID-19.

Para el caso de la contratación de un viaje combinado, el turista tendrá derecho a resolver el contrato antes del inicio sin pagar ninguna penalización. El usuario tiene derecho al reembolso completo de cualquier pago realizado por importe de los servicios contratados, pero no a una compensación adicional. Pero en la praxis, lo cierto es que las agencias de viajes con las que se contrató, esgrimen “que no pueden reembolsar el importe pagado porque las empresas con las que a su vez contrataron, tampoco les han devuelto dicho importe”. Es por eso, que se establece que el cobro de ese reembolso está inicialmente supeditado a que los proveedores de los servicios hubieran devuelto total o parcialmente el importe correspondiente a sus servicios. Si el organizador del viaje, o el minorista, solo recibe la devolución parcial por parte de los otros operadores económicos, incluidos en el viaje -empresas alojativas, de servicios u otras de transporte de personas-, el consumidor tendrá derecho por el momento al reembolso parcial que corresponda a las devoluciones efectuadas del importe correspondiente a sus servicios, y la agencia emitirá un bono sustitutorio por el resto del importe, con un año de validez. Transcurrido ese año de validez sin haber utilizado el bono, el consumidor podrá solicitar el reembolso completo del pago realizado. El organizador o el minorista, harán en su caso, los reembolsos en un plazo no superior a 60 días desde la fecha de la resolución del contrato o desde que los proveedores de servicios hubieran realizado su devolución.

Junto a ello, las empresas turísticas de alojamiento y restauración, y sobre todo, las cadenas hoteleras, en aras a alcanzar una mínima viabilidad económica, se encuentran  renegociando sus contratos de arrendamiento, incluyendo entre sus cláusulas: fuerza mayor, fórmulas variables basadas en los resultados, que aúnen los intereses cambiantes de propietarios y operadores y, en general, una mayor flexibilidad y pactos previos ante posibles contingencias, como es la violenta irrupción de esta pandemia.
 Los expertos sanitarios aconsejan que la vuelta a la normalidad o como le denominan la “desescalada” o “reconstrucción” ha de ser coordinada, asimétrica, a varias velocidades, por grupos poblacionales, por sectores -y dentro de estos por subsectores-, por territorios –marcando a la provincia como referencia clave- y avisan de que puede que haya un proceso de marcha atrás, en base a que se alcance una tasa de inmunidad alta que garantice una rigurosa protección de la población según las recomendaciones de la OMS. Este proceso será lento, gradual y muy complejo.

Desescalada también normativa, ya que nos encontramos aún ante la aplicación del derecho de emergencia -con las reiteradas prórrogas del estado de alarma-, haciéndose aconsejable, en la medida que las condiciones lo permitan, la rápida vuelta a la normalidad económica- y jurídica, de la mano de nuestro derecho ordinario común.

Junto a ello, la irrupción del virus, así como su rápida expansión, ha provocado que se hayan cambiado repentinamente, y casi de manera obligatoria, nuestros hábitos y por consiguiente, nuestras formas de relacionarnos, entre particulares y, también con las Administraciones públicas. Esto ha hecho indispensable el uso de las herramientas que nos pueden proporcionar las nuevas tecnologías y que se acelere el paso real y definitivo hacia la denominada “Administración electrónica” con el “adiós al papel”, plasmada entre otras en la Ley del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas. Esta tuvo su origen en Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, la cual les dio carta de naturaleza legal, al establecer el derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas, así como la obligación de éstas de dotarse de los medios y sistemas necesarios para poder realizar su actividad, allá en el año 2007. 

Para una reconstrucción ordenada del sector turístico los sectores público y privado deben de ir de la mano junto a la sociedad civil y desarrollar políticas transversales. El eje central de estas políticas debe ser en todo caso el equilibrio entre la economía y la seguridad sanitaria. Aquí es dónde cobra protagonismo el denominado “pasaporte sanitario”, “salvo conducto digital” o “pasaporte biológico”. Con ello se hace necesario planificar de una manera ordenada, elaborar  protocolos particulares para cada sector y subsectoresn [1].

El pasado 29 de abril, el ejecutivo español, aprobó -en Consejo de Ministros-, el “Plan para la transición. Hacia una nueva normalidad, el cual señala que “el proceso de desescalada ha de ser gradual, asimétrico, coordinado con las Comunidades Autónomas, y adaptable a los cambios de orientación necesarios en función de la evolución de los datos epidemiológicos y del impacto de las medidas adoptadas” [2].

Ha quedado estructurado en 4 fases, extendiéndose entre seis y ocho semanas, con lo que se habría alcanzado la denominada “nueva normalidad” en la última de ellas, a finales de junio y, en lo que se refiere a la actividad turística, contempla, entre otras cuestiones, que el pequeño comercio, restaurantes y hoteles puedan volver a abrir sus puertas, aunque con importantes limitaciones [3].

Todas las medidas se llevarán a cabo por provincias o islas, y se espera para cada una de un desarrollo normativo específico. Cada fase tendrá una duración de dos semanas porque es el periodo medio de incubación del virus, y para poder pasar de una a otra se establecerán una serie de marcadores que indican si se puede avanzar en cada territorio.

Para ello se tendrán en cuenta criterios como las capacidades estratégicas del sistema sanitario, la situación epidemiológica en la zona o las medidas de seguridad y protección en transportes y diferentes establecimientos, entre otras.

Ante todos estos acontecimientos, el turismo nacional se prevé, sea el primero en recuperarse en la desescalada y los primeros turistas internacionales en regresar a nuestro país podrían ser aquellos que procedan de países que también se hayan visto afectados por el COVID-19, según el precedente de crisis sanitaria más próxima como fue la del SARS en el año 2003.

A modo de conclusión, me gustaría terminar estas líneas recordando las palabras de nuestro querido y entrañable Antonio Garrigues Walker, con las que se inició esta crisis humanitaria, cuando manifestó que es preciso que la sociedad civil y muy especialmente el mundo empresarial, expliquen a la ciudadanía la necesidad de colaborar en la solución del gobierno y anteponiendo los intereses de la colectividad a los propios por importantes que sean. En estos tiempos el egoísmo es el peor de los pecados capitales”, palabras estas que quedaron escritas el 13 de marzo -Diario ABC. Tribuna. Madrid-. Palabras estas a las que, para que no queden en un “flatus vocis” o declaración de buena voluntad, debería añadirse “que depende de nuestra responsabilidad y nuestro propio esfuerzo como nación el que podamos llegar a alcanzar un mejor futuro”. Seamos espectadores de los acontecimientos venideros.

 
María Matilde Ceballos Martín
Raúl Pérez Guerra
Profesores Titulares de Derecho Administrativo
Universidad de Almería
Universidad Oberta de Cataluña
Asociación Española de Expertos Científicos en Turismo (AECIT)
International Forum of Travel and Tourism Advocates (IFTTA)
mceballo@ual.es
rperez@ual.es
 

[1] Algunas de nuestras Comunidades Autónomas han considerado tomar algunas medidas que favorezcan una rápida y segura vuelta a la normalidad, entre otras destaca Andalucía. La cual está estudiando actualizar las Declaraciones de Municipio Turístico, que en este momento se convierten en un salvavidas para estas localidades; la aprobación de un nuevo decreto de clasificación hotelera; y otras medidas adicionales como son entre otras: solicitar al Estado la creación de los denominados “bonos vacacionales”, y estudiar la posibilidad de asumirlo en la región si la respuesta del Gobierno central es negativa. Además, el legislador andaluz se encuentra trabajando en la creación de un protocolo de protección de los establecimientos turísticos contra el COVID-19, a partir de la guía para “hoteles medicalizados” desarrollada por la Dirección General de Salud Pública y Ordenación Farmacéutica. Junto a estas medidas algunos municipios pretenden otorgar a los bares y cafeterías la posibilidad de ampliar la superficie de uso de las terrazas para poder cumplir las normas sanitarias de distanciamiento entre las personas y poder así alcanzar una mínima viabilidad económica en sus respectivas empresas.
[2] La redacción originaria del plan no ha sido bien aceptada del todo por algunos presidentes autonómicos y por la patronal turística.
[3] A modo de síntesis se va a señalar las cuestiones más significativas para la actividad turística, estructuradas en las fases que marca el plan, estas son las siguientes:
  • Fase 0, es la primera, comenzó día 4 de mayo y supone una preparación de las fases posteriores. En ella se incluyen algunas medidas de alivio, como la salida de menores desde el 26 de abril o la proyectada para el día 2 de mayo para otros colectivos. Prevé la apertura desde el lunes, 4 de mayo, de determinados establecimientos con cita previa para atención individual de los clientes o de restaurantes, que en esta fase sólo prestarían servicio de comida para llevar a casa sin consumo en el local. Las islas de La Gomera, El Hierro y La Graciosa, en Canarias, y la de Formentera, en Baleares, pasarán directamente a la siguiente fase a partir de ese mismo día en el plan de desescalada debido a que en estos territorios la incidencia de la pandemia ha sido inferior que en el resto (fase ésta en la que nos encontramos en los días de redacción de esta modesta contribución a FIDE).
  • Fase 1: Hoteles, terrazas y agencias de viajes. El 11 de mayo, todas las provincias que cumplan los requisitos determinados pasarán a la fase uno o inicial, que permitirá la apertura parcial de diferentes negocios, como el pequeño comercio. En el ámbito de la hostelería se prevé la apertura de terrazas con limitación de ocupación al 30%. También contempla que vuelvan a abrir hoteles y alojamientos turísticos, pero excluyendo las zonas comunes y con determinadas restricciones. Además, habrá un horario preferente para los mayores de 65 años.
  • Fase 2: Restaurantes y cultura. Ésta contempla la apertura del espacio interior de los restaurantes, a un tercio de su capacidad, con una determinada separación entre mesas. Se permitirán actos culturales y festivales para menos de 50 asistentes, en el exterior podrán llegar hasta 400 personas sentadas. Además, en el ámbito del ocio y la cultura, podrán abrir teatros y cines pero solo podrán hacerlo con un tercio de su aforo, al igual que las salas de exposiciones y museos.
  • Fase 3: Apertura de playas y "nueva normalidad" a finales de junio. Por último, en la fase tres se flexibilizará la movilidad general pero se incidirá en la necesidad de reforzar las medidas de protección con la recomendación de seguir llevando mascarillas y mantener una distancia mínima de seguridad de dos metros. Además, el plan de desescalada recoge la apertura de playas para esta etapa, al igual que la ampliación de la ocupación de determinados espacios, como es el caso del comercio, que podrá elevar su aforo hasta el 50%. Se suavizarán las restricciones de aforo y ocupación en restauración, además de garantizar condiciones de seguridad.
 




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