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De la gestión indirecta a la gestión directa. La reversión de servicios


Fide ha analizado las cuestiones clave sobre remunicipalización en un ciclo de sesiones destinado a analizar los aspectos jurídicos, los efectos sobre el derecho de competencia y los aspectos económicos de la reversión y la sostenibilidad del proceso.



Rosa Vidal, Socia-Directora de Broseta Abogados, y Directora del Área de Derecho Público, dirigió este ciclo de tres sesiones, organizadas por Fide, durante los meses de mayo y junio. Contamos como intervinientes en las sesiones con José María Gimeno Feliú, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza; Valeriano Gómez Sánchez, Economista en A25 Abogados & Economistas y  Vicepresidente del Instituto Coordenadas; Luis Berenguer, Senior Advisor de Broseta Abogados; Juan Manuel Contreras, Subdirector de ayudas públicas e informes normativos de la CNMC; Alberto Palomar, Profesor Titular de Derecho Administrativo (Acreditado por la ANECA) de la Universidad Carlos III de Madrid. Magistrado de lo contencioso-administrativo; Antonio Rodríguez Castaño, Director Técnico del Tribunal de Cuentas y Pablo Gallart, Director Financiero de Ribera Salud.
 

En los últimos años se ha venido observando una tendencia creciente por parte de las Corporaciones Locales y de las Comunidades Autónomas, por la que ciertos servicios públicos que hasta entonces venían siendo gestionados por el sector privado mediante fórmulas diversas de colaboración público-privada, pasan ahora a ser gestionados directamente por la propia Administración. En definitiva, se trata de un movimiento de recuperación pública de la gestión de servicios de características singulares, fenómeno conocido como “remunicipalización”.

Así ha ocurrido, por ejemplo, en el servicio público de suministro de agua potable en Valladolid, en el servicio de limpieza y el mantenimiento del Ayuntamiento de Alzira, el servicio municipal de Atención telefónica del Ayuntamiento de Zaragoza o en la gestión sanitaria integral del Departamento de Salud de La Ribera por parte de la Generalitat Valenciana.

Pues bien, a pesar del marcado carácter político de estos fenómenos emergentes, la decisión de “remunicipalizar” un determinado servicio, absolutamente legítima, plantea una serie de retos y cuestiones esenciales que deberán ser tenidas en cuenta en todo caso por la Administración en su participación y tramitación de estos, cuanto menos cuestionables, procedimientos.

En este sentido, y desde un punto de vista estrictamente jurídico, la reversión de estos servicios debe quedar sometida a una serie de límites legales que deberán ser estrictamente observados por la Administración, en tanto en cuanto ésta, por mandato constitucional, debe servir con objetividad a los intereses generales y con sometimiento pleno a la legalidad vigente.

Así las cosas, cuando la Administración decide embarcarse en la llevanza discrecional de esta serie de decisiones y volver a prestar directamente un servicio público que hasta entonces venía siendo asumido por los entes privados, ha de justificar pormenorizadamente su decisión en términos de mayor eficiencia y calidad, en comparación con la que venía dándose mediante la gestión en régimen indirecto.

En efecto, tanto el artículo 86.2 a) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, como la propia Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, imponen que solo puede acudirse a la figura de la gestión directa de un servicio, cuando se acredite que ésta se trata de la opción que presenta una mayor eficiencia y calidad al servicio en cuestión. Deberá ser, en todo caso, objeto de la debida fundamentación. Así el modelo de gestión directa se erigirá, bien como el modelo más ahorrativo, con menor coste, con mayor dotación tecnológica, mayor cartera de servicios, mayor grado de cumplimiento de objetivos, mayor satisfacción de los usuarios o bien como un modelo en que la inversión pública cobrará un papel muy relevante. Todo ello, bajo el prisma que debe imperar también en la Administración de cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera.

A tales efectos debe recordarse que, el texto constitucional en su artículo 135, así como la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, imponen el pleno respeto por la Administración a los principios de prudencia financiera, y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos. En consecuencia, la Administración estará sujeta  a la obligación de valorar las repercusiones y efectos que desde el punto de vista económico supone la remunicipalización de un servicio público para las arcas públicas afectas al mismo.

En relación con lo anterior, y dado el contexto de crisis económica imperante, la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, fijó los límites máximos de endeudamiento por parte de las Administraciones Públicas. En concreto, el artículo 13 de esta norma, dispuso que el volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas no podría superar el 60 por ciento del Producto Interior Bruto nacional, distribuyendo dicho límite en un 44 por ciento para la Administración central, 13 por ciento para el conjunto de las Comunidades Autónomas y un 3 por ciento para el conjunto de las Corporaciones Locales. Pues bien este punto, se convierte en nuclear en la presente problemática en tanto que las Administraciones deberán, siempre y cuando decidan actuar conforme a la legalidad imperante, considerar el nivel de endeudamiento que supondría la reversión del servicio, habida cuenta de que esta norma ha establecido como horizonte temporal el ejercicio 2020 para el cumplimiento del techo de gasto anterior por parte de los entes territoriales públicos.

Por último, otra de las cuestiones que presenta un importante reto desde el punto de vista jurídico para la Administración en este ámbito, se refiere a la integración de la plantilla con la que se venía gestionando el servicio cuya gestión va a someterse a cambios. Esto es importante, por cuanto la asunción pública del servicio comportará necesariamente la transmisión automática a la Administración, no sólo de los medios materiales e infraestructuras imprescindibles para la prestación del servicio, sino también el traspaso en bloque de la totalidad del personal, estatutario y laboral, adscrito al mismo, por conformar una auténtica unidad económica indivisible, de conformidad con lo establecido en el artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores. Ahora bien, es ahí donde surge el debate, toda vez que la integración de la totalidad de la plantilla supondría la vulneración de lo dispuesto en Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, por cuanto que esta norma dispone que el acceso a la función pública deberá llevarse a cabo mediante algunos de los métodos de selección contemplado en la misma, y convocado a través de una Oferta Pública de Empleo y presidido por los principios de igualdad, mérito y capacidad.

Es más no debe olvidarse que, para la integración de dicho personal deberá asimismo tenerse en cuenta la denominada tasa de reposición, toda vez que de conformidad con las previsiones de las normativas presupuestarias nacional y autonómicas de aplicación, no es posible incrementar mediante plazas de nueva creación, el personal estatutario a cargo de la Administración que sólo puede reponerse en la medida en que se queden vacantes las plazas estatutarias ya existentes.

En definitiva, aunque algunos han tratado de ser apuntados en las breves líneas que acaban de ser descritas, son diversos los retos jurídicos que implica “devolver” al sector público la gestión directa de los servicios públicos, debiendo previamente la Administración valorar económica y jurídicamente la idoneidad y conveniencia de la asunción de dicha gestión para una efectiva y eficaz salvaguarda de los intereses generales, siempre bajo la llevanza de un procedimiento administrativo en el que se justifique ampliamente la idoneidad de la “remunicipalización”, cuestión ésta que no está libre de problemática en el plano practico.
 
Artículo elaborado para Fide, por Rosa Vidal, Socia-Directora, Broseta Abogados, y Directora del Área de Derecho Público
 




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