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Reformas fiscales energético-ambientales, con David Robinson y Pedro Linares

Resumen y nota informativa


La política fiscal en muchos países europeos, entre otros España, no está alineada con la descarbonización. Bajo estas premisas, hemos modelado el efecto en España de este tipo de reformas fiscales. El resultado sugiere que las reformas son beneficiosas.



La Fundación para la Investigación sobre el Derecho y la Empresa (FIDE) celebró el 21 de enero de 2019 una sesión que tuvo por objeto  abordar las “Reformas fiscales energético-ambientales.” El moderador, Jorge Sanz,Director Asociado de NERA Economic Consulting, inició la sesión resaltando la importancia del tema para el sector energético, ya que se está a la espera de que el Gobierno anuncie el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima, donde se establecerán las bases de la estrategia que permitirá que España transite hacia una economía  descarbonizada.

Tras una breve introducción a los ponentes, el moderador concedió la palabra a David Robinson, Presidente de DRA Consultores en Economía, quien inició su exposición señalando que desde hace dos años trabaja junto a Pedro Linares, Profesor, ETS Ingeniería ICAI –  Universidad Pontificia Comillas y un equipo de trabajo de modelización sobre los precios eléctricos y la fiscalidad energética-ambiental. Constataron que el aumento de los precios finales eléctricos en la UE (especialmente en España) desde 2008, se debe principalmente a un incremento de los impuestos (IVA e impuestos especiales) y de los cargos de índole política para financiar las energías renovables y muchas otras políticas públicas.
 
Continuó señalando que existen motivos de preocupación por este incremento de precios eléctricos finales, entre otros, por reducir la renta disponible de la población de escasos recursos, por hacer menos competitiva la industria, pero sobre todo, porque puede desmotivar la descarbonización vía la electrificación. Señaló que existe un consenso bastante amplio entre los expertos en que la electrificación es una pieza clave de la descarbonización de la economía, notablemente el transporte, la calefacción y la industria. Si el sistema fiscal está incrementando el precio relativo de la electricidad comparado con los precios de los hidrocarburos, este sistema puede ser una barrera a la electrificación y la descarbonización. Ofreció como ejemplo la diferencia de tendencias fiscales y de emisiones entre el sector eléctrico y el sector de transporte por carretera. Por un lado, los impuestos y cargos sobre electricidad en Europa (especialmente en España) han subido mucho en los últimos diez años y las emisiones del sector eléctrico han bajado, sobre todo por la penetración de energías renovables. Por el otro lado, los impuestos sobre carburantes de transporte (diésel y gasoil) se han mantenido estables, mientras que las emisiones de transporte han subido. Además, la carga fiscal sobre diésel y transporte en España esta muy por debajo de la media en Europa, mientras que la carga fiscal sobre electricidad en España esta entra las más altas en la UE. Si sigue esta tendencia, la energía más descarbonizada será cada vez menos competitiva, dificultando la descarbonización del transporte vía la penetración de los vehículos eléctricos. Ello puede llevar a una Transición Energética más larga y costosa.
 
Como solución podría sugerirse una reforma fiscal del sector energético, que refleje  que éstas diferentes energías están ahora compitiendo en los mercados finales (como transporte) y que es importante enviar señales para conseguir los objetivos de descarbonización y mejora del aire al coste mínimo.  
 
David Robinson explicó que el objetivo de la fiscalidad es minimizar las distorsiones introducidas mientras el gobierno recauda suficiente dinero para pagar los costes del Estado. Argumentó que todos los impuestos distorsionan, con la excepción de impuestos sobre externalidades (como emisiones de CO2). Los impuestos sobre externalidades mejoran la eficiencia de la economía porque reflejan costes para la sociedad que suelen ser ignorados por los agentes. Tienen el objetivo de asegurar que los que contaminan tomen en cuenta los costes que causan cuando toman decisiones de inversión, operación o consumo. Para los demás impuestos, el objetivo es que minimicen las distorsiones que causan.
 
Enfatizó en particular que es importante financiar bienes públicos de la manera menos distorsionadora. Estos bienes, en particular la innovación, pueden ofrecer beneficios que van más allá de la rentabilidad de la propia inversión. Por ejemplo, la innovación en energías renovables contribuye a la mejora del medioambiente y estos beneficios pueden no estar reflejados en los mercados. En este caso, el gobierno debe financiar bienes públicos y recuperar los costes de esta financiación de una forma menos distorsionadora por la economía. 
 
Tanto los impuestos sobre externalidades, como la forma de financiar los bienes públicos, deberían dar señales a largo plazo para influir en la inversión. Con las  tendencias y las cargas fiscales actuales, las externalidades de los hidrocarburos no están completamente internalizadas y la financiación de las energías renovables y otros bienes públicos no están en línea con la descarbonización, en particular vía la electrificación. 
 
En resumen, concluyó que las tendencias fiscales no están en línea con los principios básicos de un sistema fiscal óptimo y con los objetivos medioambientales. Hace falta una reforma de la política fiscal que internalice mejor las externalidades y que financie de forma menos distorsionadora la economía. No obstante, no es cuestión de ir por una solución teóricamente óptima, sino una fiscalidad justa y realista, que ofrezca señales a largo plazo y pueda pasar por el filtro de la aceptación política y social.
 
Por su parte, en su intervención, Pedro Linares, apuntó que una política fiscal energética ambiental presenta dificultades entre la teoría y la práctica. El objetivo de la modelización es aproximar los efectos de distintas correcciones en la estructura de los impuestos para ver qué consecuencias tienen sobre las economías, las emisiones, la distribución de la renta; donde una determinada reforma podría castigar de una manera u otra a distintos segmentos. Se han evaluado distintas posibilidades alineadas con quien contamina paga: introducción de impuestos al CO2, SO2 y NOX, hacer un reparto distinto del coste de la innovación en renovables y combinaciones entre estos escenarios y a partir de ahí, cambiar parámetros, niveles de impuestos, e intentar sacar conclusiones generales. Lo importante es detectar tendencias y resultados robustos.
 
En el estudio se han utilizado dos modelos, uno Micro en donde se simulan cambios en los precios de los combustibles y a partir de las elasticidades se ve cuál es el impacto en la recaudación, en la demanda y en las emisiones, pero con el cual no se pueden ver efectos inducidos y rebotes. Para obtener esos resultados se realizó un Modelo de Equilibrio General, que permite además, por su detalle en el sector eléctrico, simular los cambios de tecnología fundamentalmente gas vs carbón, obteniendo cómo se suavizarían esos precios: si se pusiera un impuesto al CO2, aumentaría el precio a la electricidad, bajaría la demanda eléctrica y en el equilibrio a corto plazo se obtendría una  menor subida al precio de la electricidad, que no sería tan acusada como la que se había estimado en el Modelo Micro.
 
Se reducen emisiones cuando se aplican Impuestos Pigouvianos, principalmente al CO2 y NOX, la reducción más inmediata es la que se observa en el sector eléctrico. Cuando se está realizando una reforma fiscal ambiental, el impacto en la economía puede ser negativo ya que los sectores difusos tienen muy poca capacidad de reducción de emisiones, la reducción de emisiones se puede incrementar en la medida en que se vayan cambiando los vehículos y los sistemas de calefacción. La mayor capacidad está en el sector eléctrico.
 
Todas las reformas tienen un efecto progresivo beneficioso en cuanto a redistribución de rentas y en cuanto al impacto sobre la economía, se ven efectos negativos más que positivos y depende cómo recicle la nueva recaudación y cómo impacte en el sector del transporte.
 
A partir de estos análisis, Pedro Linares enunció las siguientes conclusiones y recomendaciones:
 
  • Los beneficios más evidentes son a largo plazo.
  • Para reducir las emisiones sin causar daños a la economía hacen falta señales de largo plazo y transiciones suaves.
  • Se deben proponer y establecer impuestos ambientales y pasar los costes para la financiación de renovables a los presupuestos, a la vez que se ayuda a los consumidores que lo necesiten, con especial cuidado en los “free riders”.
  • Se debe tener cuidado con el sector del transporte sobre todo con consumidores vulnerables, proponiendo una implementación gradual, para que las personas incorporen en sus decisiones estos nuevos escenarios.
  • En el sector transporte puede ser conveniente establecer un calendario para las restricciones de acceso a las ciudades, ayudando a los que lo necesiten a retirar los coches contaminantes.
 
El moderador, Jorge Sanz, a modo de conclusión, señaló la complejidad del tema y subrayó las dificultades políticas que se derivan del hecho de que las ventajas de una eventual reforma fiscal medioambiental sean a largo plazo mientras que los inconvenientes lo sean a corto plazo. Igualmente apuntó la necesidad de definir quiénes son los consumidores vulnerables, qué tratamiento se les debe dar y cómo se les debe compensar. Finalmente, hizo hincapié en que los temas clave para seguir debatiendo están identificados; se trata de diseñar los impuestos ambientales que permitan internalizar los daños ambientales y de encontrar la forma eficiente de financiar las energías renovables y las infraestructuras de carreteras. Con ello, procedió al cierre de la sesión.
 





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