Menu
Blog de la Fundación para la Investigación sobre el Derecho y la Empresa




PLAZA EN PROPIEDAD


Lunes, 24 de Septiembre 2018



PLAZA EN PROPIEDAD

Pertenezco a una generación que creció y se educó en un entorno social y familiar en el que prevalecía un ambivalente y, en alguna medida, esquizofrénico sentimiento respecto de lo público; por una parte se censuraba y denigraba la sempiterna ineficiencia de la administración, que arrastraba el pesado lastre de la lentitud y la burocracia y, por otro lado, se contemplaba con una admiración no exenta de algún tinte de envidia la pertenencia a algunos de los grandes cuerpos que integraban la élite de la función pública y cuyo acceso, mediante las muy selectivas y meritocráticas oposiciones, proporcionaba a los agraciados por la fortuna los privilegios asociados a un estatus distinguido y a la ansiada seguridad de un empleo de por vida.

Para quienes tuvieron la mala fortuna de alcanzar la madurez después de la Guerra civil, en aquel páramo intelectual de una España destruida y desolada, convertirse en notario, juez, o abogado del Estado era poco menos que acceder a las puertas del paraíso. Y así lo transmitieron a sus hijos. "Opositar" era la mejor opción en un país en el que el sector privado todavía ofrecía muy pocas oportunidades. Conciliar la manifiesta contradicción entre el "vuelva usted mañana" y la anhelada pertenencia a esta singular "nobleza estatal" no parecía ser una preocupación que atormentara a nadie.

Pero había mucho de verdad en el irónico adagio inmortalizado por Mariano José de Larra. Y todo el mundo lo sabía. Por eso la reforma de la administración pública ha sido una constante en la agenda política española en los últimos cuarenta o cincuenta años. Siempre hemos vivido con esta asignatura pendiente.

Es por ello por lo que resulta tan refrescante y esclarecedor el magnífico libro de Víctor Lapuente y Carl Dahlstrom, catedráticos de la Universidad de Göteborg. "Organizando el Leviatán" es, además de un magnífico ensayo que debería figurar en las listas de obligada lectura de nuestros políticos y funcionarios, un extraordinario estudio empírico de primer orden que nos proporciona una respuesta científica, contrastada y verificable al enigma de la tradicional ineficacia de nuestro sector público, al tiempo que nos facilita los principios y la orientación de una reforma definitiva.

Entre los muchos méritos de la obra, me importa resaltar ahora su carácter eminentemente científico, su insobornable respeto a las "réplicas de la realidad" y la amplia y documentada base de datos que los autores logran reunir superando, mediante técnicas depuradas, cualquier sesgo o proyección personal. Las conclusiones a las que arriban no son el fruto desiderativo de sus bien intencionadas inclinaciones, ni tampoco el producto más o menos especulativo de una mente brillante y creativa. Se imponen como la consecuencia necesaria de los hechos analizados; es el rigor metodológico, el método científico que depura y contrasta lo que hace tan apasionante esta propuesta.

Víctor Lapuente y Carl Dahlstrom identifican tres variables sobre las que existe un amplio consenso que caracterizan el ideal de un buen gobierno: una administración eficiente, la ausencia de corrupción y la disposición a aceptar las reformas modernizadoras. A la luz de estos objetivos analizan el funcionamiento de las administraciones públicas en más de cien países.

De este análisis conjunto, elaborado mediante exhaustivos indicadores de indiscutible solvencia, surgen dos grandes modelos de gestión administrativa:
-uno primero denominado "modelo Weberiano cerrado" que pone más énfasis en la ley que en la gestión y al que pertenecen los países procedentes de la órbita del código napoleónico: España, Francia , Italia y Grecia entre otros.
-Un modelo anglosajón mucho más abierto que se identifica y se aproxima a los métodos del sector privado y en el que la gestión prevalece sobre la ley y los incentivos sobre las reglas. Los Estados Unidos, Reino Unido, Nueva Zelanda y los países escandinavos son sus más relevantes exponentes.

Pues bien, en cada una de las variables consideradas el modelo anglosajón de gestión pública obtiene resultados cuantitativamente muy superiores. Tanto si se mide la eficacia de las estructuras burocráticas, como el grado de corrupción o la flexibilidad y adaptabilidad a las reformas modernizadoras, aquellos países, España entre ellos, que responden al esquema de la "administración weberiana cerrada" resultan considerablemente rezagados con respecto a sus homónimos que siguen el modelo alternativo.

¿Dónde reside la gran diferencia que genera esa brecha insalvable entre las burocracias continentales y anglosajonas?.

Los autores escrutan la respuesta con meticulosidad microscópica y alcanzan una conclusión demoledora y difícilmente rebatible: es la rígida e impermeable separación entre las carreras de los políticos y los funcionarios la que marca la diferencia. En efecto, mientras en los países que siguen la tradición del código napoleónico, las carreras de los políticos y los funcionarios están íntimamente conectadas, entreveradas mediante un haz de intereses y recompensas que se retroalimentan, en los sistemas anglosajones los funcionarios y los políticos siguen trayectorias completamente paralelas, sin zonas comunes de intersección de intereses y con incentivos claramente diferenciados.

La clave está en el sistema de rendición de cuentas y el diseño de incentivos profesionales diferenciados: los burócratas rinden cuentas ante sus pares y los políticos frente a sus votantes. Sus expectativas y carreras son distintas y los incentivos contrapuestos. Ello favorece un sistema de equilibrio sin alineación de intereses: ambos grupos tienen interés en vigilarse mutuamente para favorecer el cumplimiento de las reglas. La carrera del funcionario no está sometida a la voluntad de los políticos, ni los burócratas reciben incentivo alguno para alinearse con los políticos en sortear el orden legal.

La absoluta independencia de los funcionarios es la garantía del buen funcionamiento del sistema. Paradójicamente ese grado de independencia no se alcanza en los sistemas weberianos cerrados. España es un caso paradigmático, bien analizado por Víctor Lapuente y Carl Dahlstrom. Pese a la multitud de normas y regulaciones que aparentemente garantizan la neutralidad de la función pública y pese a la existencia de una legislación especial que regula una carrera independiente y separada para los funcionarios, lo cierto es que el sistema evidencia una porosidad y una permeabilidad que favorece una perniciosa coalición de intereses.

Las carreras de los burócratas y los políticos resultan finalmente integradas porque la frontera entre la administración y la política se erosiona por dos razones fundamentales:
-los ministros de cada gobierno disfrutan de un amplísimo margen de maniobra para designar cargos de manera discrecional hasta en cuatro grados por debajo de su puesto.
-Asimismo los funcionarios de profesión ocupan innumerables puestos políticos: más del setenta por ciento de los nombramientos políticos para los más altos puestos son copados por funcionarios. Basta recordar que en el último gobierno del Partido Popular once de sus catorce ministros incluyendo el presidente del gobierno eran funcionarios de alto nivel.

Las carreras de los funcionarios y políticos resultan finalmente integradas hasta el punto de que "una carrera en la administración es un paso necesario para cualquier carrera política". Se alcanza así el límite de lo que en Francia e Italia se denomina "titularización": la transferencia masiva de funcionarios públicos que acceden al sistema mediante contratos paralelos, burlando los sistemas reglados. A todo ello se añade el enorme grado de autonomía de los cuerpos burocráticos de la administración pública en España, hasta el punto de que "sectores enteros de la administración pública se convirtieron prácticamente en sus propiedades privadas" caracterizados por la captura extractiva de rentas que reflejaba esa inefable expresión: "una plaza en propiedad".

El resultado de todo ello no es sólo la degradación de la función pública aquejada de las secuelas de ineficacia y corrupción. Representa también una pesada carga que lastra y ralentiza el desarrollo económico de la nación, deteriorando el bienestar y la calidad de vida de todos sus ciudadanos. Ahora parece que ya sabemos lo que tenemos que hacer. ¿Seremos capaces de ello?.


Nuevo comentario: