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Ideas para mejorar la justicia más allá del presupuesto: la estructura de gobierno interno de los juzgados y la racionalización de la litigación


Martes, 21 de Junio 2016

Por Juan S. Mora-Sanguinetti, Economista Titulado del Servicio de Estudios del Banco de España, abogado y Miembro del Consejo Académico de Fide.

Al hilo del homenaje a Santos Pastor del pasado mes de mayo, escribí para FIDE un artículo en el que analizaba una idea ya clásica del análisis económico del funcionamiento de la justicia en España: “Se necesitan más medios para la justicia, pero no en todo”[[2]]url:#_ftn2 .



Ideas para mejorar la justicia más allá del presupuesto: la estructura de gobierno interno de los juzgados y la racionalización de la litigación

Allí argumentaba, en base a los presupuestos de justicia de los países de la OCDE[[3]]url:#_ftn3 , que las economías con sistemas judiciales más eficaces no eran las que más gastaban sino aquellas que poseían una mejor estructura de gasto.

Todo ello sin negar, evidentemente, que el personal de la administración de justicia tiene que estar bien pagado y los juzgados, bien dotados. El punto es que una mayor proporción de recursos invertidos en las nuevas tecnologías o en un mayor número de personal de asistencia a los jueces (desde personal que colabore en la investigación jurídica a personal de gestión) parece estar relacionado de forma firme con menores dilaciones de los procedimientos, lo que al fin y al cabo son menores costes para ciudadanos y empresas. 

Junto a ello, a veces se olvidan otros elementos que afectan igualmente al rendimiento de la justicia española y que nos recuerdan de forma clara que no todo es dinero: por un lado, la organización de las funciones y el poder de los jueces dentro de los juzgados. Por otro, el papel desempeñado por los abogados y la estructura del mercado de la abogacía.

No se puede diseñar una mejora perdurable de la eficacia de la justicia sin las dos partes del mercado. Me gustaría, pues, analizar brevemente los dos elementos citados.

En cuanto al primero, la estructura de poder dentro de los juzgados y tribunales parece afectar a la eficacia del sistema judicial[[4]]url:#_ftn4 . Esto es así porque, como en cualquier otra organización humana, el modo de gobierno tiene mucho que ver con cómo se distribuyen los incentivos.

Recordemos que los juzgados tienen, simplificadamente, dos tipos de funciones, las de “adjudicación” (dictar sentencias y otras decisiones) y las de “gestión” (normalmente al servicio de las primeras). Estas últimas incluyen la organización, supervisión y nombramiento de oficiales y de otro personal administrativo y la administración del presupuesto del juzgado.

Como es natural, las funciones de “adjudicación” se concentran en los jueces. Sin embargo, los países difieren de forma relevante en cuanto a quién tiene la autoridad (y la responsabilidad última) sobre las funciones de “gestión”. Es decir, dependiendo del país, los jueces intervienen más o menos en la gestión del presupuesto del juzgado (por ejemplo) y esto parece trasladarse a la eficacia del propio juzgado. Lo que se observa a nivel internacional es que cuando el juez “jefe” tiene autoridad y responsabilidad sobre las funciones de gestión, la duración de los procedimientos es menor.  

Los países de la OCDE pueden agruparse en 5 grupos en función de quién posee mayor autoridad y responsabilidad en cuanto a la gestión del personal no judicial y el presupuesto del órgano judicial (véase el Cuadro 1). Como se adelantaba, el “grupo 1”, en el que el juez tiene un mayor poder de decisión, disfruta de una mayor eficacia (sus juzgados tardan menos en resolver los conflictos).

En este grupo encontraríamos países como Alemania, Finlandia o Corea. Frente a ello, España se encontraría en un “grupo 3”, junto a países como Irlanda, Eslovaquia o Grecia, mostrando rendimientos peores.

Es decir, los países en que el control del presupuesto o la gestión del personal no judicial corresponden a estructuras administrativas. Los demás grupos, que tienen modelos de responsabilidad conjunta entre el juez y las instancias administrativas muestran igualmente resultados peores que el “grupo 1”.

En resumen, según la evidencia internacional, más allá del presupuesto, España podría incrementar la eficacia de sus órganos judiciales reformando algunos elementos de su modelo de gestión de los órganos judiciales.
 
En los párrafos anteriores hablábamos de otro gran ingrediente de la eficacia del sistema judicial que no dependía ni de su presupuesto ni tan siquiera de su modelo de gestión: la demanda de servicios judiciales por parte de la abogacía del país. Poco recorrido tiene la inversión en justicia si no se aborda igualmente el análisis de la litigación a la que se enfrenta el sistema judicial.
 
Este no parece un punto menor en el caso de España. Como muestra la evidencia internacional (véase el gráfico 1), España muestra la tercera tasa de litigación (es decir, el número de conflictos iniciados en la jurisdicción civil respecto de la población) más alta de los países de la OCDE (y la cuarta en relación con la riqueza de la economía). En otras palabras, en España se litiga proporcionalmente más que en otros países, ya sean más o menos ricos o más o menos poblados.
 
Los resultados de la OCDE indican que las tasas de litigación per cápita y la duración de los procedimientos están significativamente relacionados y, por tanto, una mejora de la eficacia general de la justicia en España requerirá también un análisis de los motivos por los que la litigación es tan alta. Este análisis, bastante complejo, corresponderá ya a otro trabajo distinto.

Este artículo nos recuerda que para alcanzar mejoras en el rendimiento de la justicia española, tan importante es el presupuesto (en especial su composición) como otras estrategias que no dependen de la inversión presupuestaria: un buen diseño del modo de gobernanza de los juzgados y la gestión de las altas tasas de litigación (que, en España, son de las más altas de la OCDE).
 
                       
 
 
[[1]]url:#_ftnref1 Las opiniones y conclusiones recogidas en este texto representan las ideas del autor, con las que no necesariamente tiene que coincidir el Banco de España o el Eurosistema.
 
[[3]]url:#_ftnref3 Palumbo, G., Giupponi, G., Nunziata, L. and J. S. Mora-Sanguinetti (2013). “The Economics of Civil Justice: New Cross-Country Data and Empirics”. OECD Economics Department Working Papers No. 1060. http://www.oecd-ilibrary.org/economics/the-economics-of-civil-justice_5k41w04ds6kf-en
 
[[4]]url:#_ftnref4 Véase igualmente la referencia anterior.

 


Gráfico 1: Tasas de litigación per cápita y en porcentaje del PIB.Fuente: Juan S. Mora-Sanguinetti (2013). “El funcionamiento del sistema judicial: nueva evidencia comparada”. Boletín Económico-Banco de España 11. 57-67.
Gráfico 1: Tasas de litigación per cápita y en porcentaje del PIB.Fuente: Juan S. Mora-Sanguinetti (2013). “El funcionamiento del sistema judicial: nueva evidencia comparada”. Boletín Económico-Banco de España 11. 57-67.



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Luis Javier Sánchez
Luis Javier Sánchez
Ardiel Martinez
Luisja Sánchez es periodista juridico e impulsor de varias publicaciones digitales. Le encontrarás en los principales eventos del sector, cercano a las fuentes informativas. En los últimos diez años ha dejado su sello en publicaciones como IURIS del grupo Wolters Kluwer o Escritura Pública del Consejo General del Notariado. También fue promotor de publicaciones como Puromarketing o Diariojuridico.com y responsable de contenidos en los últimos tres años de Lawyerpress. Ahora colabora en Law&Trends, Canal CIMA, publicación especializada en arbitraje y en Fundación FIDE. Es miembro fundador de ACIJUR y EMPLEO SENIOR.ORG . Y socio personal de FORETICA, entidad dedicada a la RSC. Puedes contactar con él y sugerirle ideas para PINTAR la justicia en luisjaviersf@gmail.com

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