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Blog de la Fundación para la Investigación sobre el Derecho y la Empresa




Por Juan S. Mora-Sanguinetti, Economista Titulado del Servicio de Estudios del Banco de España, abogado y Miembro del Consejo Académico de Fide.

Al hilo del homenaje a Santos Pastor del pasado mes de mayo, escribí para FIDE un artículo en el que analizaba una idea ya clásica del análisis económico del funcionamiento de la justicia en España: “Se necesitan más medios para la justicia, pero no en todo”[[2]]url:#_ftn2 .


Ideas para mejorar la justicia más allá del presupuesto: la estructura de gobierno interno de los juzgados y la racionalización de la litigación

Allí argumentaba, en base a los presupuestos de justicia de los países de la OCDE[[3]]url:#_ftn3 , que las economías con sistemas judiciales más eficaces no eran las que más gastaban sino aquellas que poseían una mejor estructura de gasto.

Todo ello sin negar, evidentemente, que el personal de la administración de justicia tiene que estar bien pagado y los juzgados, bien dotados. El punto es que una mayor proporción de recursos invertidos en las nuevas tecnologías o en un mayor número de personal de asistencia a los jueces (desde personal que colabore en la investigación jurídica a personal de gestión) parece estar relacionado de forma firme con menores dilaciones de los procedimientos, lo que al fin y al cabo son menores costes para ciudadanos y empresas. 

Junto a ello, a veces se olvidan otros elementos que afectan igualmente al rendimiento de la justicia española y que nos recuerdan de forma clara que no todo es dinero: por un lado, la organización de las funciones y el poder de los jueces dentro de los juzgados. Por otro, el papel desempeñado por los abogados y la estructura del mercado de la abogacía.

No se puede diseñar una mejora perdurable de la eficacia de la justicia sin las dos partes del mercado. Me gustaría, pues, analizar brevemente los dos elementos citados.

En cuanto al primero, la estructura de poder dentro de los juzgados y tribunales parece afectar a la eficacia del sistema judicial[[4]]url:#_ftn4 . Esto es así porque, como en cualquier otra organización humana, el modo de gobierno tiene mucho que ver con cómo se distribuyen los incentivos.

Recordemos que los juzgados tienen, simplificadamente, dos tipos de funciones, las de “adjudicación” (dictar sentencias y otras decisiones) y las de “gestión” (normalmente al servicio de las primeras). Estas últimas incluyen la organización, supervisión y nombramiento de oficiales y de otro personal administrativo y la administración del presupuesto del juzgado.

Como es natural, las funciones de “adjudicación” se concentran en los jueces. Sin embargo, los países difieren de forma relevante en cuanto a quién tiene la autoridad (y la responsabilidad última) sobre las funciones de “gestión”. Es decir, dependiendo del país, los jueces intervienen más o menos en la gestión del presupuesto del juzgado (por ejemplo) y esto parece trasladarse a la eficacia del propio juzgado. Lo que se observa a nivel internacional es que cuando el juez “jefe” tiene autoridad y responsabilidad sobre las funciones de gestión, la duración de los procedimientos es menor.  

Los países de la OCDE pueden agruparse en 5 grupos en función de quién posee mayor autoridad y responsabilidad en cuanto a la gestión del personal no judicial y el presupuesto del órgano judicial (véase el Cuadro 1). Como se adelantaba, el “grupo 1”, en el que el juez tiene un mayor poder de decisión, disfruta de una mayor eficacia (sus juzgados tardan menos en resolver los conflictos).

En este grupo encontraríamos países como Alemania, Finlandia o Corea. Frente a ello, España se encontraría en un “grupo 3”, junto a países como Irlanda, Eslovaquia o Grecia, mostrando rendimientos peores.

Es decir, los países en que el control del presupuesto o la gestión del personal no judicial corresponden a estructuras administrativas. Los demás grupos, que tienen modelos de responsabilidad conjunta entre el juez y las instancias administrativas muestran igualmente resultados peores que el “grupo 1”.

En resumen, según la evidencia internacional, más allá del presupuesto, España podría incrementar la eficacia de sus órganos judiciales reformando algunos elementos de su modelo de gestión de los órganos judiciales.
 
En los párrafos anteriores hablábamos de otro gran ingrediente de la eficacia del sistema judicial que no dependía ni de su presupuesto ni tan siquiera de su modelo de gestión: la demanda de servicios judiciales por parte de la abogacía del país. Poco recorrido tiene la inversión en justicia si no se aborda igualmente el análisis de la litigación a la que se enfrenta el sistema judicial.
 
Este no parece un punto menor en el caso de España. Como muestra la evidencia internacional (véase el gráfico 1), España muestra la tercera tasa de litigación (es decir, el número de conflictos iniciados en la jurisdicción civil respecto de la población) más alta de los países de la OCDE (y la cuarta en relación con la riqueza de la economía). En otras palabras, en España se litiga proporcionalmente más que en otros países, ya sean más o menos ricos o más o menos poblados.
 
Los resultados de la OCDE indican que las tasas de litigación per cápita y la duración de los procedimientos están significativamente relacionados y, por tanto, una mejora de la eficacia general de la justicia en España requerirá también un análisis de los motivos por los que la litigación es tan alta. Este análisis, bastante complejo, corresponderá ya a otro trabajo distinto.

Este artículo nos recuerda que para alcanzar mejoras en el rendimiento de la justicia española, tan importante es el presupuesto (en especial su composición) como otras estrategias que no dependen de la inversión presupuestaria: un buen diseño del modo de gobernanza de los juzgados y la gestión de las altas tasas de litigación (que, en España, son de las más altas de la OCDE).
 
                       
 
 
[[1]]url:#_ftnref1 Las opiniones y conclusiones recogidas en este texto representan las ideas del autor, con las que no necesariamente tiene que coincidir el Banco de España o el Eurosistema.
 
[[3]]url:#_ftnref3 Palumbo, G., Giupponi, G., Nunziata, L. and J. S. Mora-Sanguinetti (2013). “The Economics of Civil Justice: New Cross-Country Data and Empirics”. OECD Economics Department Working Papers No. 1060. http://www.oecd-ilibrary.org/economics/the-economics-of-civil-justice_5k41w04ds6kf-en
 
[[4]]url:#_ftnref4 Véase igualmente la referencia anterior.

 

Ideas para mejorar la justicia más allá del presupuesto: la estructura de gobierno interno de los juzgados y la racionalización de la litigación

Gráfico 1: Tasas de litigación per cápita y en porcentaje del PIB.Fuente: Juan S. Mora-Sanguinetti (2013). “El funcionamiento del sistema judicial: nueva evidencia comparada”. Boletín Económico-Banco de España 11. 57-67.
Gráfico 1: Tasas de litigación per cápita y en porcentaje del PIB.Fuente: Juan S. Mora-Sanguinetti (2013). “El funcionamiento del sistema judicial: nueva evidencia comparada”. Boletín Económico-Banco de España 11. 57-67.

Martes, 21 de Junio 2016

El uso de las nuevas tecnologías en la administración de justicia tiene su marco normativo esencial en la Ley 18/2011, de 5 de Julio, y en la Ley Orgánica 7/2015, que ha reformado el artículo 230 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Por Eduardo de Porres. Magistrado. Presidente de la Audiencia Provincial de Madrid


Tecnologías para mejorar la eficiencia de la justicia
El día 1 de Enero de 2016 ha entrado en vigor para los profesionales y los órganos judiciales la obligatoriedad de realizar sus comunicaciones de forma electrónica (Real Decreto 1065/2015). Esta iniciativa, conocida popularmente  como “Papel 0”, está dando lugar a múltiples problemas hasta el punto de que el Ministerio Fiscal y alguna Comunidad Autónoma no se han sumado al sistema, y no han faltado voces, y muy cualificadas, que han pedido una moratoria porque los sistemas de gestión procesal de los distintos territorios no disponen de los medios técnicos precisos para su aplicación. 

El reto tecnológico en el que estamos sumidos es ingente y fuente de numerosos problemas. Aun así, es un camino sin retorno. El uso de las nuevas tecnologías es fundamental para mejorar la gestión de las oficinas judiciales y para lograr una justifica moderna y ágil, y esa la razón por la que el proceso iniciado no puede suspenderse.

La experiencia de la Comunidad Autónoma de Madrid, que concentra un gran número de órganos judiciales, resulta muy expresiva de la nueva situación. El día 1 de Enero de 2016 no tenía homologado su sistema de gestión procesal, buena parte de los funcionarios carecían de tarjetas de identificación informática, más de la mitad de los órganos judiciales operaban con el antiguo sistema LIBRA y no con la nueva aplicación IUSMADRID, los servicios de registro y reparto carecían de medios tecnológicos para recibir telemáticamente escritos y demandas.

A pesar de todas estas deficiencias se ha seguido con el proceso. El departamento informático de la Comunidad de Madrid está haciendo una gestión del cambio muy intensa y positiva y mediante la coordinación de todos los actos implicados, en una comisión mixta presidida por el presidente del TSJ, se van solucionando los problemas y las disfunciones, y estoy plenamente convencido de que a final de este año la situación estará próxima a la normalización. La insistencia en iniciar el proceso está obligando a las administraciones competentes a poner los medios para conseguir los objetivos.

Este próximo mes de Julio hay un nuevo reto en ciernes, el Expediente Judicial Electrónico. Se trata de una herramienta que permitirá archivar, gestionar y visualizar el expediente judicial de forma electrónica. Este nuevo hito, que afecta de lleno al trabajo diario de jueces, magistrados, fiscales, abogados, procuradores y demás operadores jurídicos precisa de los siguientes elementos: Que todos los documentos y actuaciones consten en formato electrónico; que todos los documentos se incorporen consignando con detalle el tipo y contenido de cada documento; que se genere un índice detallado y ordenado del cada expediente; que se proporcionen a los profesionales de la administración de justicia herramientas para la utilización del nuevo expediente (buscadores efectivos, dobles pantallas, conexión a internet segura y potente, etc.) y una formación adecuada a las nuevas herramientas; que se establezcan controles efectivos para garantizar la calidad de la información de cada expediente y que exista, en fin, una plena interoperabilidad entre los sistemas de gestión procesal de los distintos territorios.

No estamos preparados para este nuevo reto y creo que faltan años para que el papel desaparezca definitivamente de nuestros juzgados y tribunales, pero no debemos desfallecer. Se deben sentar las bases para que el Expediente Judicial Electrónico sea una realidad los próximos años.

El esfuerzo debe intensificarse y si el próximo año conseguimos la implantación completa en todo el territorio nacional de las comunicaciones electrónicas, el nuevo expediente electrónico será una realidad muy  cercana.
 

Martes, 14 de Junio 2016

Por Javier Cremades. Abogado. Presidente de Cremades& Calvo-Sotelo.

Vivimos en una sociedad en la que cada día, al levantarnos, los medios de comunicación nos informan sobre los nuevos avances tecnológicos que se están produciendo en muchos sectores vitales y que tienen una clara repercusión en nuestra cotidianidad. Sentimos, además, la velocidad de vértigo a la que se producen. Y si bien en muchas ocasiones percibimos los cambios como un avance positivo, en otras, las noticias que nos llegan nos generan incertidumbre y preocupación. La sociedad del riesgo se caracteriza por esa ambivalencia.


​Los retos de la Administración de Justicia Española
Los Estados modernos obligados a asumir los cambios, se ven compelidos a adecuar su aparato normativo a las nuevas realidades, aprobando nuevas leyes o modificando las ya existentes  para dar una respuesta satisfactoria a las nuevas demandas sociales. Los cambios normativos no sólo van de la mano de los cambios sociales, sino que, además, en muchos campos se producen de forma continua y acelerada. No hace falta más que asomarse al mundo de la empresa, de las finanzas, al farmacéutico o al de las nuevas tecnologías para constatar dicha realidad.
 
Pero los cambios normativos que regulan y ordenan la nueva realidad de por sí no bastan si el mecanismo que permite su aplicación se mantiene en la obsolescencia o no se moderniza. Se produce así un desfase entre la aprobación de las nuevas normas y su efectiva aplicación. Es como si modernizáramos el parque móvil pero la red viaria la dejáramos intacta.
 En España la cesura entre vigencia de las normas y su efectiva aplicación no sólo resulta evidente, sino también preocupante porque el aparato de Administración de Justicia no ha experimentado el adecuado proceso de modernización que la nueva realidad normativa demanda. Y ello, con los consabidos y graves perjuicios que acarrea. La disfuncionalidad de nuestra Administración de Justicia, tanto penal, civil y administrativa, es palpable, y así lo perciben los actores y la ciudadanía en general quienes no dejan de entonar el viejo cántico decimonónico: “la justicia es lenta, la justicia es mala, la justicia es sólo para los ricos porque la justicia es cara”.
 
¿Y que hacer ante esta situación? ¿A qué retos se enfrenta la Administración de Justicia española? Claramente, nuestra Administración de Justicia necesita ser reformada. Y para ello, no basta con someterla a una mera operación estética, hace falta una intervención en profundidad. Esa intervención en profundidad, ciertamente, requiere consignar más medios y contar con más personal –las estadísticas comparativas con otros países de nuestro entorno la dejan en un lugar muy rezagado en lo que a medios y personal se refiere-  pero no sólo.

No basta con digitalizarla –LexNet, grabar juicios, etc.-. Requiere, a mi modo de ver someterla a un proceso de cambio en su estructura. Nuestras leyes procedimentales, por más que se parchean, son en su mayoría inadecuadas, y cuando se cambian muchas veces es a peor. El parcheo tapa el bache, pero no supone un nuevo asfaltado que permita viajar a más velocidad. Y muchos cambios se han realizado de forma irreflexiva y precipitada, motivados por razones políticas oportunistas las más de las veces y sin saber muy bien hacia que dirección dirigirse y que modelo adoptar. Los modelos de procedimiento deben no sólo ser consensuados sino, lo que es más importante, estudiados, diseñados y testados en profundidad antes de ser aprobados.
 
Una Justicia poco ágil no sólo influye en los justiciables que se ven sometidos a un proceso, muchas veces tedioso, lento y costoso, sino, además, influye negativamente en la economía del país. Las últimas reformas no despejan este problema, sino que lo agravan. Y esto es así desde el mismo momento en que se desarrollan unas reformas de calado en nuestro ordenamiento jurídico –Ley de Enjuiciamiento Criminal, Ley Orgánica del Poder Judicial, Ley de Enjuiciamiento Civil, Código Civil, Código Penal, Procedimiento Administrativo Común, Ley de Responsabilidad Civil, etc. etc.- que no va acompañada de una sosegada reflexión acerca del alcance y consecuencias de dichas reformas y menos aún de un presupuesto acorde con las mismas que permita dotar a nuestra Administración de Justicia de los medios materiales y humanos necesarios para llevar adelante este gigantesco cometido.
 
Las últimas reformas de nuestro ordenamiento jurídico no presagian nada bueno. Sólo buena voluntad del legislador, que, como siempre, es desconocedor y ajeno por completo a la realidad que vive la Administración de Justicia y que sufren los justiciables y los operadores jurídicos. No es preciso buscar rebuscar entre legajos para encontrar pruebas fehacientes de ello. El caso Bankia que hemos vivido recientemente en nuestro país es una buena prueba de la disfuncionalidad de nuestras normas procesales y de su falta de adecuación a las necesidades sociales. Más de trescientos mil inversores defraudados, miles y miles de pleitos a lo largo de todo el país, una administración de justicia colapsada, recursos dilapidados pero sobre todo una justicia no consumada.

Ha sido finalmente una sentencia del Tribunal Supremo la que ha provocado que Bankia optara por no seguir pleiteando y ofreciera a los inversores una solución. Sólo con que nuestras leyes procesales regularan claramente una acción de clase se hubiera podido resolver el problema en un único proceso, con una única sentencia, pero con una solución legal para todos los inversores. Si Bankia no hubiera optado por el acuerdo, la única salida para todos y cada uno de los afectados hubiera sido el pleito; trescientos mil pleitos que además podrían contener soluciones contradictorias.

En definitiva: debemos plantearnos un profundo y necesario cambio.
 

Luis Javier Sánchez
Luis Javier Sánchez
Ardiel Martinez
Luisja Sánchez es periodista juridico e impulsor de varias publicaciones digitales. Le encontrarás en los principales eventos del sector, cercano a las fuentes informativas. En los últimos diez años ha dejado su sello en publicaciones como IURIS del grupo Wolters Kluwer o Escritura Pública del Consejo General del Notariado. También fue promotor de publicaciones como Puromarketing o Diariojuridico.com y responsable de contenidos en los últimos tres años de Lawyerpress. Ahora colabora en Law&Trends, Canal CIMA, publicación especializada en arbitraje y en Fundación FIDE. Es miembro fundador de ACIJUR y EMPLEO SENIOR.ORG . Y socio personal de FORETICA, entidad dedicada a la RSC. Puedes contactar con él y sugerirle ideas para PINTAR la justicia en luisjaviersf@gmail.com

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